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日本의 地方自治制度
-現況과 課題-
目 次
1.
2.
3.
4.
日本의 地方自治制度의 槪要
전후 日本의 地方自治의 展開와 現狀
「地方自治」의 법적성격에 대하여
地域의 구조변화와 地方自治의 課題
1. 日本의 地方自治制度의 개요
日本 地方自治制度의 전개는 1947년 5월 3일 日本憲法과 地方自治法의 시행을 계기로 시작되었다. 戰前의 日本에서는 1871년 廢藩置懸, 78년 郡區町村編成法, 88년 市制·町村制등에 따라 府縣·市町村이라는 地方團體가 설치되었지만, 이들 地方團體의 기본적 성격은 국가의 지방행정기관이었다. 1889년에 공포된 日本帝國憲法에도 地方自治에 관한 규정은 존재하지 않았고 地方官 官制(1890)에 따라 설치된 府縣知事는 임명직이었으며, 내무대신의 지휘, 감독에 따르고 각 省의 주된 업무에 속한 사항에 대해서는 각 省 大臣의 지휘, 감독을 받는 법률, 명령을 집행하였다. 또한 市町村·府縣에는 의회도 설치되어 1925년 보통선거법의 도입 후에는 성인자의 參政權이 인정되었지만, 地方團體는 국가의 행정적인 감독아래 놓여 있었고 중앙집권적 국가통치를 관철하는 官治的 行政을 맡는 말단기관에 지나지 않았다. 요컨데, 戰前의 日本에는 地方制度와 地方團體의 전개는 보이지만 地方自治의 전개는 보이지 않았다고 할 수 있다.
日本憲法에 의하면, 「地方公共團體의 조직 및 운영에 관한 사항은 地方自治의 本旨에 기하여 법률로 이를 정한다」(92조)고 되어있고, 또한 地方公共團體에는 의회가 설치되어 「地方公共團體의 長, 그 의회의원 ...은 그 地方公共團體의 주민이 직접 이를 선거한다.」(93조)고 되어 있다. 나아가 地方公共團體에는 「그 재산을 관리하고, 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권능」이 인정되고, 「법률의 범위내에서 조례를 제정할 수 있다」(94조)고 되어 있다. 憲法 제92조의 「地方自治의 本旨」는 地方公共團體가 국가기관으로 부터 독립하여 스스로의 목적을 위하여 스스로의 의사에 의한 지방의 행정이나 입법을 행할 수 있다는 의미이기 때문에 「團體自治」의 관념과 그 地方의 행정과 입법이 그 地方住民의 의사에 의해 이루어 지지 않으면 안됨을 의미하는 「住民自治」의 두가지 관념이 포함되는 것으로 해석된다. 그러나 전자는 후자를 실현하기 위한 전제로 되는 制度的인 조건이기 때문에 「住民自治」가 곧 地方自治의 근본원리로써 위치하고 있는 것으로 생각되고 있다.
따라서 이들 憲法의 諸規定을 구체화하기 위해 제정되어 憲法과 같은 날에 시행된 地方自治법에는 住民, 선거, 의회, 집행기관, 재무 등에 관하여 상세히 규정하고 있지만, 특히 제74조 이하에 규정된 住民의 직접청구의 諸制度, 다시 말하면 조례의 제정과 개폐에 관한 住民의 직접청구, 사무감사청구, 의회의 해산청구, 장·의원·주요공무원의 해임청구 및 제242조 이하에 규정된 재무에 관한 주민감사청구와 주민소송(납세자 소송)의 諸制度는 국가의 Level에서가 아닌 住民의 직접참정제도로써 「住民自治」의 원리를 구체화한 것이다. 다만 이들 직접청구제도의 의의와 역할에 대해서는 그것을 어디까지나 대표(간접)민주제의 흠결과 폐해를 보충하는 補完的인 制度로 한정적으로 해석하는 전통적인 견해와 단순한 대표민주제의 보완적인 制度에 그치지 않고, 「住民自治」의 원리에 기한 직접민주제를 구체화한 것으로써 발전적으로 받아들이는 새로운 견해와의 대립이 있다. 이 견해의 대립의 배후에는 무엇보다도 「地方自治權」의 법적성격을 어떻게 이해할 것인가라는 점에서 견해의 차이가 존재한다(後術).
또한 1947년 府縣制 개정에 따른 都道府縣制가 도입되었고, 72년에는 오키나와(沖繩)현의 復歸가 실현되어, 92년 현재 1都 1道 2府 43縣 662市 23特別區 1993町 581村 합계 3306개의 地方公共團體가 존재한다.
2. 전후 日本의 地方自治의 展開와 現況
日本憲法과 地方自治法의 성립으로 시작된 戰後 개혁기의 地方自治는 地方自治에의 住民의 직접참정의 실현이나 地方自治團體의 機構, 地方財政制度 등의 level에서의 민주화를 가져왔지만, 기관위임사무 등 국가의 통치구조 안에서의 制度的인 한계도 있고, 1947년 선거에서 都道府縣知事 40명중 임명지사 23명이 그대로 당선되는 등 住民의 自治意識이 낮았고 自治의 主體도 미성숙된 상태였다.
1950년대에 들어와서는 한국전쟁 特需로 말미암아 日本경제가 고도성장의 단계에 들어섰으나, 地方財政은 위기를 극복하지 못했고 戰後 지나친 개혁과 「財政危機」로 인하여 自治의 후퇴=중앙통제의 강화라는 「逆코스」를 겪는 상황에 직면하게 되었다. 자치체 경찰을 폐지한 경찰법개정(54년), 교육위원공선제를 폐지한 지방교육행정의 조직 및 운영에 관한 법률(56년), 町村합병촉진법(53년), 지방재정재건촉진 특별조치법(55년)의 제정 등이 그것이다. 60년대부터 70년대 중반에 걸쳐서는 경제의 고도성장정책에 따라 각지에 公害와 過疏·過密등의 도시문제가 발생하였고, 그에 따라 각지에서 활발한 住民運動이 전개되었다.
그리고 그와 같은 운동을 배경으로 한 「革新自治體」가 곳곳에 등장하여(예컨데, 63년 飛鳥田 橫浜市長, 67년 美濃部 東京部知事, 71년 黑田 大阪府知事, 75년 長洲 神奈川縣知事) 69년 東京都 공해방지조례, 노인의료무료화 등에서 보는 바와 같이 住民의 생활요구를 기반으로 한 새로운 정책이 전개되고, 그것이 국가의 시책에 대해 강력한 영향을 주었다.(67년 공해대책기본법, 72년 노인복지법개정에 따른 노인의료의 무료화의 실시, 73년 공해건강보상법, 75년 동경특별구의 區長公選制實施의 地方自治法 改正 등).
1973년 飛鳥田 橫浜市長을 회장으로 하는 전국혁신시장회의에서는 133명의 시장이 참가하였고, 혁신단체장들은 사회당, 공산당 兩黨을 지지기반으로 하여 국가의 규제기준을 上廻하는 공해방지조례의 제정과 복지행정의 충실에 몰두하였다.
그러나 73년 오일쇼크 이후 경제는 저성장기에 들어섰고, 혁신자치체는 재정위기에 직면하여 쇠퇴하고 오늘날에는 거의 붕괴되기에 이르렀다. 이와 같은 혁신자치체의 쇠퇴원인은 여러가지로 분석되지만 혁신자치체의 정치운영이 개별 요구들의
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